kosice.korzar.sme.sk | Elena Danková, Judita Čermáková

KOŠICE. Katedra ústavného práva a správneho práva Právnickej fakulty Univerzity Pavla Jozefa Šafárika (UPJŠ) v Košiciach zorganizovala vo štvrtok diskusné fórum s názvom Štandardný legislatívny proces a skrátené legislatívne konanie v doterajšej ústavno-politickej praxi v Slovenskej republike.

Musíme tomu rozumieť

Aj keď je Peter Sepeši prokurátor Generálnej prokuratúry SR, bývalý štátny tajomník ministerstva spravodlivosti a absolvent Právnickej fakulty UPJŠ, sám seba predstavil jednoduchšie.

„Som občan, ktorý má rád túto krajinu. A keď chceme naplniť podstatu legislatívneho procesu, tak by sme ako občania mali vedieť, z čoho vychádzajú návrhy zákona, ktorými sa máme riadiť. Nemali by sme rezignovať a prijať to, že kto vyhral voľby, môže všetko. Ako občania by sme mali trvať na tom, že chceme rozumieť tomu, ako sa demokratická forma vlády realizuje pri tvorbe právnych predpisov.“

Odborné diskusné fórum na akademickej pôde považuje za vhodnú formu edukácie verejnosti.

„Diskusiou sa zvyšuje právne povedomie obyvateľstva v oblasti trestného práva, v oblasti uvedomenia si svojich slobôd aj toho, čo obnáša demokracia.“

Málo času na pripomienkovanie

Priestor v diskusii dostal aj Ladislav Orosz, člen Katedry ústavného práva a správneho práva Právnickej fakulty UPJŠ a emeritný sudca Ústavného súdu SR.

Vysvetlil hlavné rozdiely medzi štandardným a skráteným legislatívnym konaním.

Štandardný legislatívny proces prebieha v troch čítaniach, sú stanovené podmienky pre prechod z jedného čítania do druhého a lehoty na jednotlivé prerokovania.

„Napríklad v rámci druhého čítania je to najmenej 30 dní pri štandardnom legislatívnom procese, čo vytvára priestor pre diskusiu. Zákon o tvorbe právnych predpisov upravuje aj predprípravné štádium legislatívneho procesu. Teda v čase, keď sa ešte len píše zákon. Podstatné je, že toto štádium je verejné. Prebieha verejne na portáli slov-lex. Ten, kto pripravuje zákon, musí informovať verejnosť, že pripravuje zákon a aké sú jeho ciele. Tým pádom sa každý môže pripraviť na pripomienkové konanie, ktoré je ďalšou fázou legislatívneho procesu v čase prípravy.“

Skrátené legislatívne konanie sa začína bez pripomienkovania v štádiu prípravy zákona.

„Verejnosť aj poslanci sa dozvedia o tom, že zákon vznikol, až vtedy, keď je doručený predsedovi Národnej rady SR. To sťažuje prácu odbornej verejnosti, ktorá nemá priestor sa k tomu kvalifikovane vyjadriť. Druhý veľký rozdiel je v tom, že neplatia lehoty, ktoré stanovuje zákon o rokovacom poriadku pre rokovanie v jednotlivých štádiách legislatívneho procesu.“

Zlá vôľa

Za základný a najväčší legislatívny nedostatok považuje Orosz fakt, že legisvakačná lehota, teda lehota medzi dňom platnosti a dňom účinnosti, v prípade Trestného zákona netrvala najmenej pol roka.

„Ukazuje to zlú vôľu. Hlavne pri takom zásadnom právnom predpise, ako je Trestný zákon. Aj prax by sa mohla pripraviť na jeho realizáciu.“

Orosz pripomenul príklady z minulosti, keď bol návrh zákona schválený dokonca v priebehu niekoľkých hodín.

„Napríklad novelizácia Ústavy z roku 2011 reagujúca na nevyslovenie dôvery vláde Ivety Radičovej (SDKÚ) bola prerokovaná a schválená za 4,5 hodiny.“

Za posledných 32 rokov bolo v skrátenom legislatívnom konaní prerokovaných zhruba 350 zákonov. Priemerne v každom volebnom období to bolo 25 – 30 zákonov.

„V minulom volebnom období najviac, až 122 zákonov bolo prerokovaných v skrátenom legislatívnom konaní. Niektoré z nich možno ospravedlniť kvôli núdzovému stavu, ale veľmi často sa zviezli aj také veci, ktoré neboli opodstatnené na prerokovanie v skrátenom legislatívnom konaní,“ upozornil Orosz.

Dodal, že niekedy v živote reálne nastanú situácie, keď treba pristúpiť k zrýchleniu legislatívneho konania, ako sú živelná pohroma, pandémia, teroristické útoky a podobne.

„V týchto dňoch boli na Ústavný súd doručené tri návrhy, jeden od prezidentky a dva od opozičných poslancov, v ktorých namietajú novelu Trestného zákona. Práve predovšetkým v súvislosti so skráteným legislatívnym konaním a postupmi, ktoré boli uplatnené. Ja osobne som zvedavý, ako rozhodne Ústavný súd.“

Konzultácie sú len naoko

František Mozner, predseda trestnoprávneho kolégia Najvyššieho súdu SR, prezident Združenia sudcov Slovenska a absolvent Právnickej fakulty UPJŠ pripomenul, že skrátené legislatívne konanie nie je len problém Slovenska.

„Európska komisia vydáva už niekoľko rokov Správy o právnom štáte, kde sa venuje aj možnostiam zneužívania a nadužívania skráteného legislatívneho procesu. Pokiaľ sa nadužíva, dostáva sa do situácií, keď na to nie sú splnené podmienky. Je tak v rozpore s princípom otvoreného vládnutia.“

Tvorba práva by mala byť podľa neho založená na odborných konzultáciách a určitých poznatkoch a dôkazoch, aby bol právny poriadok vyvážený, prehľadný a dlhodobo udržateľný.

„Ak je z procesu vynechaná odborná verejnosť, riziká, že výsledok nebude taký, aký by mal byť, sú oveľa väčšie.“

Ďalšiu úroveň problému vidí Mozner vo formálnosti legislatívneho procesu, keď nie sú do procesu reálne zapojené subjekty, ktoré by mali byť.

„Je to predmetom kritiky aj Európskej komisie - navonok sa javí, že všetky konzultácie prebiehajú, ale nie sú reálne. Vidíte, že je zbytočné niečo povedať, lebo napíšete kopu pripomienok, ale vôbec nie je ochota o nich vecne diskutovať. A to neznamená, že musia byť akceptované. Len nie sú prediskutované.“

Otázka miery súdneho aktivizmu

V rámci diskusie s publikom zaznela aj otázka, aké sú možnosti Ústavného súdu pozastaviť účinnosť prijímaného zákona.

„Osobne si za extrémnej situácie viem predstaviť aj extrémne rozhodnutie. Je to vec zodpovednosti sudcov Ústavného súdu. Je to otázka miery súdneho aktivizmu, ktorý je ešte ústavne akceptovateľný. Ústavný súd mnohokrát pristúpil k rozhodovaniu o otázkach, ktoré boli predložené aktivisticky, a vydal nález, ktorým prekročil formálne rámce,“ ujal sa slova Ladislav Orosz.

„V rozhodovaní Ústavného súdu bude podstatné aj to, či bude zrejmé, že sa vedome predlžuje proces publikovania zákona v Zbierke zákonov. Bol som veľmi prekvapený, keď som počul ministra spravodlivosti (Borisa Suska zo Smeru - pozn. red.), že treba ešte pozrieť každú bodku, čiarku a podobne. Na to je tretie čítanie parlamentu, to je proces, keď možno opravovať gramatické a štylistické chyby. Akonáhle zákon prejde tretím čítaním, tak ja si dovolím povedať, že to už má trestnoprávny rozmer, ak by niekto do textu zasiahol.“

Katastrofálna legislatívna prax

Rečníci dostali aj otázku, ako sa pozerajú na aktuálnu situáciu, keď vláda na svojom zasadnutí schválila návrh zmeny zákona, ktorý ešte nebol publikovaný. Je možné to urobiť?

„Aby sme boli objektívni ku všetkým politickým garnitúram, v roku 2005 bol schválený nový Trestný zákon, tzv. Lipšicov, ktorý účinnosť nadobudol po pol roku. Dovtedy, kým nadobudol účinnosť, bolo šesť jeho noviel. Už sa to v praxi teda udialo, aj keď by sa to nemalo diať, lebo to vytvára veľký chaos. To je presne o tom, že legislatívny proces je aj proces politický. A aj keď právna teória ponúka niekedy námety, ktoré by zastavili takéto avantúry, tak to nie je akceptované, lebo vedia, že to môžu využiť aj v budúcnosti.“

Dodal, že sa stávalo aj to, že na jednej schôdzi Národnej rady došlo k dvom alebo trom novelizáciám toho istého zákona.

„Jednoducho tá naša legislatívna prax je katastrofálna a dovolím si povedať, že stále horšia,“ zhodnotil Orosz.

Štátom organizovaný prieťah

Peter Sepeši podotkol, že veľkým problémom bude pripraviť aj priestupkové oddelenia.

„Veľa vecí nám padne z vyšetrovania do skráteného vyšetrovania, kde je úplne iný režim. 'Skrátenárov' ani nemáme dosť a nie sú ani pripravení na to, aby riešili veci do 250-tisíc eur. Mali by sme si dopredu nastaviť systém tak, aby plynule prešiel z jedného stavu do druhého. V ústave máme právo na vybavenie vecí bez zbytočných prieťahov, ale toto vyzerá ako štátom organizovaný prieťah.“

Opísal, aký náročný proces čaká zamestnancov, ak Trestný zákon v súčasnom znení vstúpi do platnosti.

„Je to veľký objem práce, čo všetko sa bude musieť zohľadňovať, akú postupnosť urobiť. Každý jeden spis preskenovať, čo v ňom mám a ako sa dopracujem k tomu, čo s tým ďalej. Nehovoriac o tom, že bude povinná obhajoba pri trestných činoch s hornou hranicou 10 rokov.“

Slabý tím legislatívcov

František Mozner konštatoval, že už začiatok tvorby nového Trestného zákona nebol úplne najlepší.

„Mám pocit, že od počiatočných fáz si ministerstvo spravodlivosti nevytvára dobrý tím legislatívcov. Pretože je naivná predstava, že sudca, prokurátor a ľudia z praxe vedia byť dobrými legislatívcami. To v žiadnom prípade. Vedia možno pomenovať problém, vedia načrtnúť riešenie, ale pretaviť to do legislatívneho textu, aby sa dosiahlo presne to, čo sa má dosiahnuť, je niečo úplne iné. Na to treba skutočne veľkú skupinu erudovaných odborníkov.“

Zbytočne vysoká hranica

Peter Sepeši porovnal, že v prípade predchádzajúcej novely bola jej príprava iná.

„Sedeli sme s ministerstvom vnútra, tam bolo plánované navýšenie počtu zamestnancov, ktoré bolo zohľadnené v ďalšom štátnom rozpočte, takže sme vedeli všetci, čo sa deje, a ľudia to aj ľahšie prijali. To je úplne iné ako tento Trestný zákon, čo pôjde do praxe. Je iné, keď rozumiete čo, prečo a ako sa mení.“

Uviedol príklad zmeny výšky značnej škody, ktorá sa z terajších od 26 600 eur posunie na sumu od 250-tisíc eur a vyššie.

Podľa Sepešiho mal byť taký výrazný skok seriózne odôvodnený.

„Zrejme neexistovali prijateľné dôvody na to, aby sa práve takto zvýšila tá hranica, bolo to politicky určené číslo, ktoré znamená obrovskú hodnotovú zmenu v živote spoločnosti. Tým pádom sa posúva aj hranica vnímania trestnosti a závažnosti tých konaní. V Nemecku je táto hranica 50-tisíc, Česko má 40-tisíc, Európska únia má hranicu 100-tisíc, ktorá sa má už všade v Európe považovať za významnú škodu. My sme tú hranicu dali na 250-tisíc a nijako sme to nezdôvodnili, nijakou potrebou,“ konštatuje Sepeši.

Dekan Právnickej fakulty UPJŠ Miroslav Štrkolec pripomenul, že podobné odborné diskusné fóra majú na fakulte svoje pevné miesto.

„Podobných podujatí sme zorganizovali množstvo. Obdobné diskusné fórum sme organizovali, napríklad keď sa rozhodovalo o zrušení tzv. Mečiarových amnestií, ale aj v marci 2023 s názvom Verejné dišputy k návrhu novely Trestného zákona.“